Wird gegen Sie wegen Abrechnungsbetrugs ermittelt, betrifft das Verfahren nicht nur die strafrechtliche Verantwortung. Parallel kann die Approbationsbehörde das Ruhen der Approbation anordnen oder den Widerruf einleiten, und beides endet die ärztliche Berufsausübung. Ein strafrechtlicher Vorwurf führt jedoch nicht von selbst zum Verlust der Approbation; erforderlich ist ein schwerwiegendes Fehlverhalten, das nach den Umständen des Einzelfalls die weitere Berufsausübung untragbar erscheinen lässt. Weil die Approbationsbehörde ihre Bewertung weitgehend auf die strafrechtlichen Feststellungen stützt, entscheidet sich die berufsrechtliche Frage häufig schon im Ermittlungsverfahren. Sie sollten deshalb gegenüber Polizei, Staatsanwaltschaft und Approbationsbehörde keine Angaben zur Sache machen, bevor Ihr Verteidiger Akteneinsicht genommen und beide Verfahren aufeinander abgestimmt hat.
I. Die rechtliche Architektur des Approbationswiderrufs
Die maßgeblichen Vorschriften enthält die Bundesärzteordnung. Nach § 5 Abs. 2 Satz 1 BÄO ist die Approbation zu widerrufen, wenn nachträglich die Voraussetzung des § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BÄO weggefallen ist. Das ist der Fall, wenn sich der Arzt eines Verhaltens schuldig gemacht hat, aus dem sich seine Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit zur Ausübung des ärztlichen Berufs ergibt.
Drei Merkmale dieser Regelung bestimmen die Verteidigung. Erstens ist der Widerruf keine Ermessensentscheidung. Liegen die Voraussetzungen vor, muss die Behörde die Approbation widerrufen; sie kann nicht aus Billigkeitsgründen davon absehen. Zweitens wird dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits bei der Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe „Unwürdigkeit“ und „Unzuverlässigkeit“ Rechnung getragen (BVerwG, Beschluss vom 28. Januar 2003 – 3 B 149.02). Die Verteidigung setzt deshalb beim Tatbestand an, nicht erst bei der Rechtsfolge. Drittens ist der Widerruf keine strafähnliche Sanktion. Er dient dem Schutz des Vertrauens der Öffentlichkeit in die Ärzteschaft; Strafzwecke, auch die Abschreckung anderer Berufsangehöriger, sind mit ihm nicht vereinbar (BVerwG, Beschluss vom 27. Januar 2011 – 3 B 63.10).
Der Widerruf ist zudem nicht endgültig. Hat der Betroffene seine Würdigkeit oder Zuverlässigkeit zweifelsfrei wiedererlangt und liegt kein weiterer Versagungsgrund vor, besteht ein Anspruch auf erneute Erteilung (BVerwG, Beschluss vom 15. November 2012 – 3 B 36.12). Diese Möglichkeit der Wiedererteilung nach § 8 BÄO trägt nach der Rechtsprechung zur Verfassungsmäßigkeit des zwingenden Widerrufs bei.
Für Zahnärzte gelten die Parallelregelungen des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde (§ 4 Abs. 2 ZHG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ZHG), für Apothekerinnen und Apotheker die entsprechenden Vorschriften der Bundes-Apothekerordnung (§ 6 Abs. 2 BApO in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BApO). Das Bundesverwaltungsgericht wendet auf ärztliche und zahnärztliche Sachverhalte dieselben Maßstäbe an.
II. Unwürdigkeit zur Ausübung des ärztlichen Berufs
1. Begriff
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ein Arzt zur Ausübung seines Berufs unwürdig, wenn er aufgrund seines Verhaltens nicht mehr das Ansehen und das Vertrauen besitzt, das für die Berufsausübung unabdingbar nötig ist (BVerwG, Beschluss vom 31. Juli 2019 – 3 B 7.18; BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 2016 – 3 B 68.14; BVerwG, Beschluss vom 6. März 2003 – 3 B 10.03). Anlass für einen Widerruf wegen Unwürdigkeit kann nur ein schwerwiegendes Fehlverhalten sein, das geeignet ist, das Vertrauen der Öffentlichkeit in den Berufsstand nachhaltig zu erschüttern, bliebe es für den Fortbestand der Approbation folgenlos.
Die Unwürdigkeit ist vergangenheitsbezogen. Sie folgt aus einem Fehlverhalten, das das berufsbezogene Vertrauen zerstört hat; eine Prognose künftigen Verhaltens ist für dieses Tatbestandsmerkmal nicht erforderlich. Hiervon zu unterscheiden ist die Unzuverlässigkeit, bei der es gerade auf die künftige Berufsausübung ankommt.
Maßgeblich ist ein objektiver Maßstab. Ob das Fehlverhalten in der Öffentlichkeit tatsächlich bekannt geworden ist, spielt keine Rolle; ein Ortswechsel räumt die Unwürdigkeit nicht aus (BVerwG, Beschluss vom 28. Januar 2003 – 3 B 149.02). Das Bundesverfassungsgericht hat zudem klargestellt, dass die Unwürdigkeit nicht auf das unmittelbare Arzt-Patienten-Verhältnis beschränkt ist (BVerfG, Beschluss vom 8. September 2017 – 1 BvR 1657/17). Auch ein schwerwiegender Verstoß gegen sonstige berufliche Pflichten kann sie begründen.
2. Abrechnungsbetrug als Unwürdigkeitstatbestand
Die korrekte Abrechnung ärztlicher Leistungen gehört zu den Berufspflichten. Das gilt gegenüber gesetzlichen Krankenkassen und Kassenärztlichen Vereinigungen ebenso wie gegenüber privaten Versicherern, Beihilfestellen und Patienten. Das Bundesverwaltungsgericht hat deshalb wiederholt bestätigt, dass ein Abrechnungsbetrug Anlass für den Widerruf der Approbation sein kann. Ein zusätzlicher Bezug zu einer konkreten Behandlung oder zu einer Patientengefährdung ist nicht erforderlich; auch ein privatärztlicher Abrechnungsbetrug und ein lediglich versuchter Betrug kommen in Betracht (BVerwG, Beschluss vom 20. September 2012 – 3 B 7.12; BVerwG, Beschluss vom 14. April 1998 – 3 B 95.97; BVerwG, Beschluss vom 18. August 2011 – 3 B 6.11).
Ob das konkrete Verhalten die Unwürdigkeit begründet, ist eine Frage des Einzelfalls und entzieht sich einer fallübergreifenden Klärung. Einen Rechtssatz, dass Abrechnungsbetrug stets oder niemals zum Widerruf führt, gibt es ebenso wenig wie ein Mindeststrafmaß, ab dem die Unwürdigkeit anzunehmen wäre (BVerwG, Beschluss vom 31. Juli 2019 – 3 B 7.18; BVerwG, Beschluss vom 13. Februar 2014 – 3 B 68.13). Für die Bewertung sind insbesondere die Dauer und die Zahl der Abrechnungen, der Schadensumfang, die konkrete Vorgehensweise und die Beweggründe maßgeblich. Ein über Jahre angelegtes, planmäßiges Vorgehen mit erheblichem Schaden wiegt regelmäßig schwerer als ein zeitlich begrenzter Vorgang. Ebenso ist von Bedeutung, ob das Verhalten von Gewinnstreben oder von einer bewussten Missachtung ärztlicher Pflichten geprägt war.
Auch Steuerhinterziehung kann die Unwürdigkeit begründen. Das gilt jedenfalls dann, wenn ein schwerwiegendes, beharrliches steuerliches Fehlverhalten darauf hindeutet, dass der Arzt sich im eigenen finanziellen Interesse in erheblichem Maß über strafbewehrte Bestimmungen hinwegsetzt (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 3. Februar 2020 – 13 A 296/19; zur zahnärztlichen Parallelregelung BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 2016 – 3 B 68.14). Zu den strafrechtlichen Voraussetzungen des Vorwurfs selbst finden Sie Näheres im Beitrag zum Abrechnungsbetrug im Gesundheitswesen und auf der Seite Abrechnungsbetrug nach § 263 StGB.
3. Verhältnismäßigkeit als Prüfungsmaßstab
Der Widerruf wegen Unwürdigkeit setzt nicht lediglich einen Verstoß gegen das Straf- oder Berufsrecht voraus. Erforderlich ist ein Fehlverhalten, das bei Würdigung aller Umstände die weitere Berufsausübung im maßgeblichen Zeitpunkt untragbar erscheinen lässt. Die Behörde hat deshalb Art und Schwere des Fehlverhaltens, die Zahl der Einzelfälle, den Tatzeitraum, die Höhe des Vermögensschadens, den Grad des Vorsatzes und die Einbindung in die ärztliche Tätigkeit zu würdigen. Eine Schadenswiedergutmachung ist in die Gesamtwürdigung einzustellen; sie beseitigt den Vertrauensverlust aber nicht ohne Weiteres.
In diesem Maßstab liegt der wichtigste Verteidigungsansatz. Wo der Sachverhalt nach Schadenshöhe, Tatzeitraum, persönlichen Umständen und Beweggründen nicht das für den Widerruf erforderliche Gewicht erreicht, ist der Widerruf rechtswidrig. Das Verwaltungsgericht Hamburg hat den Widerruf der Approbation eines Chefarztes aufgehoben, der über vier Jahre gegenüber der Kassenärztlichen Vereinigung Leistungen im eigenen Namen abgerechnet hatte, die nachgeordnete Ärzte erbracht hatten, und der deswegen durch Strafbefehl zu einer Bewährungsstrafe verurteilt worden war. Das Verhalten sei weder von Gewinnstreben noch von ärztlicher Gewissenlosigkeit geprägt gewesen; der Arzt hatte den Sachverhalt eingeräumt und die Beträge erstattet (VG Hamburg, Urteil vom 23. Januar 2019 – 17 K 4618/18).
III. Unzuverlässigkeit zur Ausübung des ärztlichen Berufs
Die Unzuverlässigkeit ist prognosebezogen. Unzuverlässig ist, wer nach seiner Gesamtpersönlichkeit keine ausreichende Gewähr dafür bietet, den ärztlichen Beruf künftig ordnungsgemäß auszuüben. Es müssen Tatsachen vorliegen, die die Annahme rechtfertigen, der Arzt werde auch in Zukunft berufsspezifische Vorschriften und Pflichten nicht beachten. Zu berücksichtigen sind Art, Schwere und Zahl der bisherigen Verstöße sowie die Entwicklung der Persönlichkeit bis zum maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt.
Die Unterscheidung ist für die Verteidigung wesentlich. Bei der Unzuverlässigkeit haben nachträgliche Entwicklungen besonderes Gewicht: eine vollständige Schadenswiedergutmachung, eine nachvollziehbare Änderung der Praxisorganisation, interne Kontrollen, eine berufliche Bewährung und ein über längere Zeit beanstandungsfreies Verhalten. Bei der Unwürdigkeit stehen demgegenüber Schwere und Berufsbezug des vergangenen Fehlverhaltens im Vordergrund; zukunftsbezogene Umstände können dort eine Rolle spielen, ersetzen aber nicht die Prüfung des Vergangenen.
Die Approbationsbehörde kann den Widerruf auf beide Merkmale zugleich stützen. Sie sind rechtlich selbstständig; für den Widerruf genügt, dass eines von ihnen erfüllt ist. In der Praxis wird der Widerruf wegen Abrechnungsbetrugs regelmäßig auf die Unwürdigkeit gestützt.
IV. Verfahrensablauf
1. Zuständige Behörde
Zuständig ist die nach Landesrecht bestimmte Approbationsbehörde, je nach Bundesland eine Bezirksregierung, ein Landesamt oder eine andere Gesundheitsbehörde. In Berlin ist das Landesamt für Gesundheit und Soziales (LAGeSo) zuständig. Die Behörde erlangt Kenntnis regelmäßig durch Mitteilung der Staatsanwaltschaft oder der Kassenärztlichen Vereinigung, mitunter auch aus der Berichterstattung über ein Strafverfahren.
2. Verwaltungsverfahren
Vor Erlass eines Widerrufsbescheids ist der betroffene Arzt nach § 28 Abs. 1 VwVfG beziehungsweise nach der entsprechenden landesrechtlichen Vorschrift anzuhören. Diese Anhörung ist keine Formsache. Sie ist die erste und häufig entscheidende Gelegenheit, die tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte vorzutragen, die gegen einen Widerruf sprechen. Eine unkoordinierte Stellungnahme kann umgekehrt dazu führen, dass Feststellungen übernommen werden, die später kaum noch zu korrigieren sind.
Die Approbationsbehörde stützt sich in aller Regel auf die strafrechtlichen Feststellungen. Die Feststellungen eines rechtskräftigen Strafurteils oder Strafbefehls dürfen der berufsrechtlichen Beurteilung zugrunde gelegt werden, solange keine gewichtigen Anhaltspunkte für deren Unrichtigkeit sprechen (BVerwG, Beschluss vom 27. Januar 2011 – 3 B 63.10). Eine eigenständige Ermittlung der Behörde findet nur eingeschränkt statt. Eine Anklageschrift enthält demgegenüber nur den Vorwurf der Staatsanwaltschaft und ersetzt weder eine Verurteilung noch den Nachweis der Tat. Im Verwaltungsverfahren ist deshalb zwischen dem bloßen Ermittlungsstand, einem hinreichenden Tatverdacht und rechtskräftig festgestellten Tatsachen zu unterscheiden.
Daraus folgt eine zentrale Konsequenz: Wer im Strafverfahren auf eine schnelle Erledigung durch Strafbefehl oder Verständigung drängt, ohne die berufsrechtlichen Folgen mitzudenken, schafft die Tatsachengrundlage des späteren Widerrufs.
3. Sofortige Vollziehung
Die Approbationsbehörde kann die sofortige Vollziehung des Widerrufs nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO anordnen. Dann entfaltet der Widerruf seine Wirkung bereits vor Bestandskraft; der Arzt darf seinen Beruf nicht mehr ausüben. Hiergegen ist der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO beim Verwaltungsgericht statthaft. Das Gericht wägt in summarischer Prüfung das öffentliche Vollzugsinteresse gegen das private Interesse am vorläufigen Fortbestand der Berufsausübung ab.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung setzt eine eigenständige Begründung voraus. Wegen der Schwere des Eingriffs in die Berufsfreiheit genügt es nicht, die Rechtmäßigkeit des Widerrufs darzulegen; es müssen Gründe vorliegen, die eine sofortige Beendigung der Berufsausübung vor Abschluss des Hauptsacheverfahrens rechtfertigen.
4. Rechtsweg
Ob gegen den Widerrufsbescheid zunächst Widerspruch einzulegen oder unmittelbar Anfechtungsklage zu erheben ist, richtet sich nach Landesrecht. Der Rechtsbehelf ist regelmäßig innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe einzulegen. Über die Klage entscheidet das Verwaltungsgericht; die Berufung zum Oberverwaltungsgericht oder Verwaltungsgerichtshof und die Revision zum Bundesverwaltungsgericht setzen jeweils eine Zulassung voraus. Der Rechtszug kann mehrere Jahre dauern. Ist der Widerruf sofort vollziehbar, darf der Arzt in dieser Zeit nicht praktizieren, sofern der Sofortvollzug nicht ausgesetzt wird.
V. Die Ruhensanordnung als vorläufige Maßnahme (§ 6 BÄO)
Nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 BÄO kann das Ruhen der Approbation angeordnet werden, wenn gegen den Arzt wegen des Verdachts einer Straftat, aus der sich seine Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit ergeben kann, ein Strafverfahren eingeleitet ist. Hierfür genügt ein staatsanwaltschaftliches Ermittlungsverfahren; Anklage oder Verurteilung sind nicht erforderlich (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 13 A 1300/12). Die Ruhensanordnung ist eine vorläufige Maßnahme für Fälle, in denen die Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit noch nicht endgültig feststeht. Anders als der Widerruf steht sie im Ermessen der Behörde; nach § 6 Abs. 2 BÄO ist sie aufzuheben, wenn ihre Voraussetzungen nicht mehr vorliegen.
Praktisch bedeutet das: Schon im Anschluss an eine Durchsuchung der Praxis kann die Behörde das Ruhen anordnen. Die Maßnahme ist reversibel, wirkt wirtschaftlich aber ähnlich einschneidend wie der Widerruf, weil Patientenstamm, Personal und Kreditlinien in der Zwischenzeit verloren gehen können.
Die Rechtsprechung stellt deshalb hohe Anforderungen. Das Ruhen darf nur angeordnet werden, wenn eine hohe oder hinreichende Wahrscheinlichkeit einer Verurteilung im Kern der Vorwürfe besteht und die Maßnahme zur Abwehr konkreter, bis zum Abschluss des Strafverfahrens drohender Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter erforderlich ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat für einen nicht rechtskräftig wegen langjährigen Abrechnungsbetrugs verurteilten Allgemeinmediziner entschieden, dass eine solche Gefahr nicht vorlag: Der Vorwurf berührte weder das Arzt-Patienten-Verhältnis noch die medizinische Kompetenz, und die Anforderungen an das vorläufige Ruhen entsprechen wegen seiner irreparablen Folgen denen der Anordnung der sofortigen Vollziehung (BVerwG, Urteil vom 10. September 2020 – 3 C 13.19; zuvor bereits OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 3. August 2018 – 13 B 826/18).
VI. Die Verzahnung von Straf- und Approbationsverfahren
Strafverfahren und Approbationsverfahren sind rechtlich eigenständig, beeinflussen sich in tatsächlicher Hinsicht aber erheblich. Drei Mechanismen sind entscheidend.
Erstens übernimmt die Approbationsbehörde die strafrechtlichen Feststellungen weitgehend. Ein Geständnis, eine Verständigung nach § 257c StPO oder ein akzeptierter Strafbefehl bildet die Tatsachengrundlage der späteren berufsrechtlichen Bewertung. Das gilt nicht nur für den Schuldspruch, sondern auch für die Darstellung des Tatzeitraums, der Schadenshöhe, der Vorgehensweise und der Beweggründe. Jede strafrechtliche Erklärung ist deshalb daraufhin zu prüfen, welche berufsrechtlichen Schlüsse die Approbationsbehörde aus ihr ziehen könnte.
Zweitens lässt sich die strafrechtliche Sanktion nicht schematisch auf das Berufsrecht übertragen. Eine Geldstrafe unter 90 Tagessätzen wird nach § 32 Abs. 2 Nr. 5 BZRG nicht in das Führungszeugnis aufgenommen; über die berufsrechtliche Bewertung der zugrunde liegenden Feststellungen sagt das nichts. Eine Geldstrafe oder eine zur Bewährung ausgesetzte Freiheitsstrafe führt nicht automatisch zum Widerruf; umgekehrt schließt eine moderate Sanktion den Widerruf nicht aus. Strafgericht und Approbationsbehörde verfolgen unterschiedliche Prüfungsmaßstäbe. Die Strafzumessungsverhandlung ist gleichwohl stets auch eine berufsrechtliche Verhandlung, weil Freiheitsstrafen und Formulierungen wie „systematisch“ oder „gewerbsmäßig“ im Urteil das berufsrechtliche Risiko erheblich erhöhen.
Drittens ist die Schadenswiedergutmachung in beiden Verfahren relevant. Sie kann für die Strafzumessung, für die Verhältnismäßigkeit des Widerrufs und für die Prognose der Unzuverlässigkeit sprechen. Sie beseitigt den berufsrechtlichen Vorwurf nicht ohne Weiteres; welche Bedeutung ihr zukommt, hängt von den übrigen Umständen des Einzelfalls ab. Ist neben dem Strafverfahren ein Vermögensarrest angeordnet, ist die Rückzahlung zudem mit der Vermögensabschöpfung abzustimmen.
VII. Verteidigung im Approbationsverfahren
1. Frühe Mandatierung und Abstimmung mit dem Strafverfahren
Das approbationsrechtliche Verfahren beginnt häufig, bevor das Strafverfahren rechtskräftig abgeschlossen ist. Eine Verteidigung, die nur auf die strafrechtliche Hauptverhandlung ausgerichtet ist, greift deshalb zu kurz. Von Beginn an ist zu prüfen, welche Feststellungen im Strafverfahren voraussichtlich getroffen werden und welche Bedeutung sie für das Berufsrecht haben. Strafverteidigung und verwaltungsrechtliche Vertretung sollten aus einer Hand erfolgen oder eng abgestimmt sein.
2. Steuerung der strafrechtlichen Tatsachenbasis
Besondere Bedeutung haben die Darstellung des Sachverhalts und die Reichweite eines möglichen Geständnisses. Dabei geht es nicht darum, den Sachverhalt unzutreffend darzustellen, sondern um eine präzise und differenzierte Einordnung. Zu prüfen sind der konkrete Schaden, der Tatzeitraum, die Zahl der Einzelfälle, die jeweilige Beteiligung des Beschuldigten und die Frage, ob tatsächlich ein planmäßiges Vorgehen feststellbar ist. Pauschale Formulierungen, die ein umfassendes Gewinnstreben oder eine generelle Missachtung ärztlicher Pflichten nahelegen, sind im späteren Approbationsverfahren kaum noch zu korrigieren. Zugleich sollten Schadenswiedergutmachung, organisatorische Veränderungen und interne Kontrollen frühzeitig dokumentiert werden.
3. Substantiierte Anhörungsstellungnahme
Die Anhörung nach § 28 VwVfG ist der zentrale Zeitpunkt für die berufsrechtliche Stellungnahme. Sie sollte sich nicht darauf beschränken, den strafrechtlichen Vorwurf zu bestreiten oder auf die Unschuldsvermutung zu verweisen. Erforderlich ist eine eigenständige Auseinandersetzung mit den Voraussetzungen von Unwürdigkeit und Unzuverlässigkeit. Dabei können die konkrete Abrechnungspraxis, die Verantwortungsverteilung in der Praxis, die Rolle des Personals, die tatsächliche Schadenshöhe und die subjektive Tatseite von Bedeutung sein. Ebenso sind persönliche Umstände, die Schadenswiedergutmachung, die Beendigung der beanstandeten Abläufe und eine nachfolgende berufliche Bewährung vorzutragen. Bescheinigungen über Compliance-Schulungen und organisatorische Maßnahmen ergänzen die Stellungnahme; ihr Gewicht hängt davon ab, ob sie einen nachvollziehbaren Bezug zum konkreten Fehlverhalten und zur künftigen Berufsausübung haben.
4. Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
Wird der Widerruf für sofort vollziehbar erklärt, ist der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO der erste kurzfristige gerichtliche Schritt. Das Gericht prüft, ob die sofortige Berufsuntersagung bereits vor der Entscheidung in der Hauptsache gerechtfertigt ist. Dabei sind sowohl die Erfolgsaussichten der Klage als auch die besonderen Folgen des Sofortvollzugs zu berücksichtigen. Die Verteidigung kann hier geltend machen, dass die Voraussetzungen der Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit nicht hinreichend belegt sind, dass die Behörde die Einzelfallumstände nicht ausreichend gewürdigt hat oder dass keine konkrete Gefahr für wichtige Gemeinschaftsgüter besteht, die den Vollzug vor Bestandskraft erfordert. In der Praxis entscheidet dieses Verfahren häufig darüber, ob der Arzt während des Hauptsacheverfahrens weiterarbeiten kann.
5. Verhältnismäßigkeit und Ruhensanordnung
Erreicht der Sachverhalt nach Art, Dauer oder Schadensumfang nicht das für den Widerruf erforderliche Gewicht, ist die fehlende Tatbestandsmäßigkeit geltend zu machen. Die Ruhensanordnung lässt sich dabei nicht pauschal als stets vorrangiges milderes Mittel verlangen. Sie dient der vorläufigen Gefahrenabwehr, solange die Voraussetzungen des Widerrufs noch nicht feststehen; ist die Unwürdigkeit nach Abschluss des Verwaltungsverfahrens festgestellt, steht der Widerruf und nicht das Ruhen im Raum. Umgekehrt gilt: Solange das Strafverfahren läuft, sind an das Ruhen die strengen Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts zu stellen (oben V.).
6. Aufarbeitung des Sachverhalts unterhalb der Schwere-Schwelle
Auch ein bereits erlassener Widerrufsbescheid kann im Klageverfahren aufgehoben werden, wenn die Behörde die Voraussetzungen der Unwürdigkeit nicht hinreichend festgestellt oder die maßgeblichen Umstände fehlerhaft gewichtet hat. Die Verteidigung muss dann konkret herausarbeiten, weshalb das Verhalten die Schwere-Schwelle nicht erreicht: begrenzter Tatzeitraum, geringe Zahl von Einzelfällen, niedrigerer als angenommener Schaden, fehlendes Gewinnstreben, keine Beeinträchtigung der Patientenversorgung, frühzeitige und vollständige Wiedergutmachung. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Hamburg zeigt, dass diese Argumentation auch nach rechtskräftiger Verurteilung tragen kann. Sie ist allerdings nur tragfähig, wenn sie durch die Akten gestützt wird, und lässt sich nicht auf eine pauschale Relativierung des Abrechnungsbetrugs beschränken.
VIII. Wiedererteilung der Approbation
Nach rechtskräftigem Widerruf eröffnet § 8 BÄO die Möglichkeit der Wiedererteilung. Mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG darf die Approbation nicht länger verwehrt werden, als es die den Widerruf tragenden Gründe erfordern. Im Wiedererteilungsverfahren sind Art und Schwere des Fehlverhaltens, der zeitliche Abstand und alle nach Abschluss des Widerrufsverfahrens eingetretenen Umstände zu würdigen; ein beanstandungsfreies Verhalten und eine berufliche Bewährung fallen positiv ins Gewicht, neue Verfehlungen negativ (BVerwG, Beschluss vom 15. November 2012 – 3 B 36.12).
Allein der Zeitablauf genügt nicht. Die Würdigkeit besteht erst wieder, wenn der Arzt das erforderliche Ansehen und Vertrauen zurückerlangt hat, was nach der obergerichtlichen Rechtsprechung regelmäßig einen längeren inneren Reifeprozess voraussetzt; bei gravierenden Verfehlungen im beruflichen Wirkungskreis wird von mehrjährigen Bewährungszeiten ausgegangen (OVG Niedersachsen, Beschluss vom 23. September 2015 – 8 LA 126/15). Starre Fristen enthält die Bundesärzteordnung nicht. Unter bestimmten Voraussetzungen kann zunächst eine befristete Erlaubnis zur Berufsausübung nach § 8 Abs. 1 BÄO erteilt werden, mit der die wiedererlangte Zuverlässigkeit unter beruflichen Bedingungen überprüft wird.
Von der Wiedererteilung der Approbation zu unterscheiden ist die vertragsärztliche Wiederzulassung. Für sie gelten zusätzlich die sozialrechtlichen Voraussetzungen. Das Bundessozialgericht hat klargestellt, dass eine gröbliche Pflichtverletzung, die das Vertrauensverhältnis zu den vertragsärztlichen Institutionen tiefgreifend gestört hat, nicht bereits durch bloßen Zeitablauf relativiert wird; eine starre „Wohlverhaltensperiode“ von acht Jahren, nach der Verstöße nicht mehr herangezogen werden dürften, gibt es nicht (BSG, Beschluss vom 11. Dezember 2024 – B 6 KA 8/24 B).
Für die Verteidigung heißt das: Die Wiedererteilung ist von Beginn an als langfristiges Projekt zu begreifen, das durch dokumentierte Bewährung über Jahre vorbereitet wird. Tätigkeiten in nicht zulassungspflichtigen Bereichen, Fortbildung, eine geordnete Lebensführung und die vollständige Schadenswiedergutmachung sind dafür die zentralen Bausteine.
IX. Wann anwaltliche Vertretung erforderlich wird
Für die Approbationsfrage gilt: so früh wie möglich. Spätestens in folgenden Konstellationen sollte ein auf das Medizinstrafrecht spezialisierter Fachanwalt für Strafrecht beauftragt werden, idealerweise abgestimmt mit einem im Berufsrecht erfahrenen Verwaltungsrechtler: bei Einleitung eines Ermittlungsverfahrens wegen Betrugs nach § 263 StGB, wegen Bestechlichkeit im Gesundheitswesen nach § 299a StGB, wegen Steuerhinterziehung nach § 370 AO oder wegen einer anderen berufsbezogenen Straftat; nach einer Durchsuchung der Praxisräume; nach einer Mitteilung der Staatsanwaltschaft an die Approbationsbehörde; nach Zugang einer Anhörung wegen einer möglichen Ruhensanordnung oder eines Widerrufs; und nach Zustellung eines Widerrufsbescheids, weil die Rechtsbehelfsfrist regelmäßig nur einen Monat beträgt und zusätzlich zu klären ist, ob ein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO erforderlich ist.
Auch eine Plausibilitätsprüfung der Kassenärztlichen Vereinigung kann der Ausgangspunkt sein; Erklärungen gegenüber der KV wirken häufig in das spätere Strafverfahren hinein. Sie sollten deshalb gegenüber Staatsanwaltschaft, Polizei, Kassenärztlicher Vereinigung und Approbationsbehörde keine Angaben zur Sache machen, bevor die Ermittlungsakte und die berufsrechtlichen Unterlagen ausgewertet worden sind. Das Schweigerecht gilt auch dann, wenn der Vorwurf aus Ihrer Sicht auf einem Missverständnis beruht.
X. Häufige Fragen (FAQ)
Wann wird die Approbation widerrufen?
Nach § 5 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BÄO ist die Approbation zu widerrufen, wenn sich der Arzt eines Verhaltens schuldig gemacht hat, aus dem sich seine Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit zur Ausübung des ärztlichen Berufs ergibt. Die Behörde hat dabei keinen Ermessensspielraum; dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wird bereits bei der Auslegung dieser Begriffe Rechnung getragen. Erforderlich ist ein schwerwiegendes Fehlverhalten, das die weitere Berufsausübung untragbar erscheinen lässt.
Führt jeder Abrechnungsbetrug zum Approbationswiderruf?
Nein. Ein Abrechnungsbetrug kann wegen des unmittelbaren Berufsbezugs die Unwürdigkeit begründen; nicht jede fehlerhafte Abrechnung und nicht jede Verurteilung erreicht jedoch die erforderliche Schwere. Maßgeblich sind Dauer und Zahl der Abrechnungen, die Schadenshöhe, die Vorgehensweise, die Beweggründe und die nachfolgende Entwicklung. Das Bundesverwaltungsgericht stellt ausdrücklich auf die Umstände des Einzelfalls ab (BVerwG, Beschluss vom 20. September 2012 – 3 B 7.12; BVerwG, Beschluss vom 31. Juli 2019 – 3 B 7.18). Das Verwaltungsgericht Hamburg hat einen Widerruf trotz rechtskräftiger Verurteilung aufgehoben (Urteil vom 23. Januar 2019 – 17 K 4618/18).
Was ist der Unterschied zwischen Unwürdigkeit und Unzuverlässigkeit?
Die Unwürdigkeit ist vergangenheitsbezogen und schützt das Vertrauen in den Berufsstand: Wer durch sein Verhalten das für die Berufsausübung erforderliche Ansehen und Vertrauen zerstört hat, ist unwürdig, ohne dass es auf eine Zukunftsprognose ankommt. Die Unzuverlässigkeit ist prognosebezogen: Sie liegt vor, wenn aufgrund konkreter Tatsachen nicht erwartet werden kann, dass der Arzt seinen Beruf künftig ordnungsgemäß ausübt. Bei der Unzuverlässigkeit haben Schadenswiedergutmachung, organisatorische Maßnahmen und berufliche Bewährung besonderes Gewicht.
Was bedeutet die Ruhensanordnung nach § 6 BÄO?
Die Ruhensanordnung ist eine vorläufige Maßnahme. Sie kann nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 BÄO angeordnet werden, sobald ein Strafverfahren wegen einer Straftat eingeleitet ist, aus der sich die Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit ergeben kann; ein Ermittlungsverfahren genügt. Sie setzt jedoch eine hinreichende Verurteilungswahrscheinlichkeit und eine konkrete Gefahr für wichtige Gemeinschaftsgüter voraus. Bei einem Abrechnungsbetrug, der weder das Arzt-Patienten-Verhältnis noch die medizinische Kompetenz berührt, hat das Bundesverwaltungsgericht eine solche Gefahr verneint (Urteil vom 10. September 2020 – 3 C 13.19).
Wirkt der Widerruf sofort?
Das hängt vom Bescheid ab. Ordnet die Behörde die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO an, darf der Arzt seinen Beruf bereits vor Bestandskraft nicht mehr ausüben. Hiergegen kann beim Verwaltungsgericht ein Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO gestellt werden. Fristen und Erfolgsaussichten sind unverzüglich zu prüfen.
Kann die Approbation nach einem Widerruf wiedererteilt werden?
Ja. § 8 BÄO eröffnet die Wiedererteilung, wenn Würdigkeit und Zuverlässigkeit zweifelsfrei wiedererlangt sind und kein weiterer Versagungsgrund besteht. Allein der Zeitablauf genügt nicht; erforderlich ist eine Gesamtwürdigung der persönlichen und beruflichen Entwicklung nach dem Widerruf. Bei gravierenden berufsbezogenen Verfehlungen verlangt die Rechtsprechung mehrjährige Bewährungszeiten. Die vertragsärztliche Wiederzulassung ist hiervon zu unterscheiden und setzt zusätzlich die sozialrechtlichen Voraussetzungen voraus.
Was sollte ich nach einer Anhörung der Approbationsbehörde tun?
Keine unvorbereitete Stellungnahme abgeben. Die Anhörung nach § 28 VwVfG ist die zentrale Gelegenheit, die tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte gegen eine Ruhensanordnung oder einen Widerruf vorzutragen. Zuvor sind die Ermittlungsakte und die approbationsrechtlichen Unterlagen auszuwerten; dann ist zu klären, welche strafrechtlichen Feststellungen bereits feststehen, welche Vorwürfe lediglich Gegenstand des Ermittlungsverfahrens sind und welche persönlichen oder organisatorischen Umstände für die berufsrechtliche Bewertung sprechen.
Gilt das Gleiche für Zahnärzte und Apotheker?
Im Wesentlichen ja. Für Zahnärzte gelten §§ 2 und 4 ZHG, für Apothekerinnen und Apotheker §§ 4 und 6 BApO. Das Bundesverwaltungsgericht wendet auf ärztliche und zahnärztliche Sachverhalte dieselben Maßstäbe zu Unwürdigkeit, Unzuverlässigkeit und Verhältnismäßigkeit an. Die konkrete gesetzliche Grundlage und die jeweilige Berufsordnung sind gleichwohl gesondert zu prüfen.
